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西方行政管理思想史读书笔记  

2011-09-20 12:13:00|  分类: 个人日记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        在现代社会中,行政管理学,或称公共行政,既是一个新兴的社会管理领域,也是一门发展速度非常快的学科。为什么?一个最主要的原因就是现代人类社会需要民主、高效的行政管理。一般说来,人类社会可以分成私人与公共两大领域。就公共领域而言,多元价值的集合使得其行政管理行为更为复杂。行政管理学,或称公共行政正是探索这一领域客观规律的实践性学科。其目的就是保障社会公共领域的公平、秩序、效率和发展。不论是教师、学生或各级行政管理人员,在步入行政管理领域时首先应该明确地认识这一基本概念的含义。

从历史发展来看,公共行政学的产生可以追溯到19世纪末期。1887年伍德罗?威尔逊发表《行政学研究》一文,由此揭开了西方国家行政管理研究的序幕。根据伍德罗?威尔逊观点,在现代人类社会发展过程中,政治的职能是如何保障在多元价值条件下公平地制定公共政策,而如何有效地执行公共政策和保障政策目标的实现则是行政的职能。因此,政治学应该以公共政策为研究中心,分析各种法律、政令的产生、发展和变化。但是,社会政治关系包含着复杂的价值认识,无法进行科学性的研究,而作为研究政策执行的公共行政学则可以不受价值判断的影响,根据科学的方法客观地决定如何高效率地执行公共政策。随着现代社会的发展,公共行政不断地得到新学者们的释义更新和补充,公共行政领域中所包含行政决策因素的这一特征越来越明显,这也就使得伍德罗?威尔逊所阐释的公共行政概念的内涵和外延不断产生一些变化。

西方行政管理理论构成西方行政思想史建构的基本要素,对西方历史中形成的各种行政管理理论进行梳理,搞清楚这些行政管理理论的形成、它们和行政管理实践之间复杂的互动关系、它们各自的特点、作用和地位,是西方行政管理思想史研究的一个基础。

每一种特定的行政管理理论的形成与产生,都有着它自身的时代原因和思想源流。是时代的发展、环境的改变和挑战的变化,使行政管理的实践对行政管理理论提出新的要求,而正是这种新的要求推动和促使着人们在实践中对社会中既成的行政管理模式和管理理论进行再认识、再思考,从而导致行政管理的思想与理论的内涵以及行政管理模式产生相应的变化。

行政官员应该将知识与技能同公众愿望、政治力量和常识融合起来,应该制定一套有结构的补救性行动步骤,并且应该采取具体行动确保权威的行使,这就必须有真正意义上的“政治”活动,并且将行政官员引入政策过程.

在学习西方行政管理思想史时,首先要弄清以下10个方面的问题:

1.古德诺政治与行政协调思想的基本内容。第一,政治与行政是所有政府具有的两种基本功能,即国家意志的表达和国家意志的执行。第二,政府之间的分工具有不明确性。第三,政治与行政的协调:首先,政治对行政的适度控制。其次,行政的适度集权化。

2.古利克认为政府的作用有哪些?首先,政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务。其次,政府的主要职责是制定计划。第三,政府不应该单方面地发挥作用。第四,政府的作用是有限的。

3.行政学产生的背景是什么?第一,“行政国家”的出现提出了行政学研究的要求。第二,相关理论研究成果及管理实践经验为行政学的产生提供了理论素材。第三,政府行政管理实践提供了行政管理学发展所需的实际经验。

4.古利克是如何解决政治与行政二分的?通过测定与政治和政策的相关度,对政治家、被任命的政务类官员、行政官员和技术专家的角色作出区分。政治家的角色就是通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来保持整个系统的平衡;被任命的政务官员所充当的是中介人角色,他们在专家和公众之间作解释工作以幸相互的了解;而行政官员的角色则在于理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令,不过他们对于当选官员的决策无疑是十分忠诚的。最后技术专家一般只考虑“技术问题”。

行政官员应该将知识与技能同公众愿望、政治力量和常识融合起来,应该制定一套有结构的补救性行动步骤,并且应该采取具体行动确保权威的行使,这就必须有真正意义上的“政治”活动,并且将行政官员引入政策过程。

5.巴纳德的组织决策论:第一,组织中的决策种类.第二,影响组织决策的客观因素.第三,组织中管理者的决策来源.

6.福莱特思想在行政管理思想发展史上的地位是什么?第一,为早期正统行政管理理论向行为主义行政学说的转变架起了桥梁.第二,系统深入研究了行政管理中人的问题.第三提出了全新的行政管理观念.第四,理论观点有待系统化.

7.林德布洛姆是如何批判全面理性决策模式的?第一,认为,决策者并不是面对一个既定的问题.第二,认为决策分析并不是万能的.第三,认为,决策受到价值观的影响.

8.认知资源理论的主要命题的内容.第一,领导者的智能只有在其没有受到压抑的情况下才能促进团体功效.第二,在压力不大的情况下,领导者的指导性行为越强,其智能对团体功效的贡献就越大.第三,在压力不大的情况下,团体越是支持领导,指导型领导者的智能越能提高团体功效.第四,如果领导者不具备强有力的指导行为,但团体支持他,那么团体成员的能力越强,团体功效就越好.第五,领导和团体成员的能力对团体功效起促进作用,只是相对于团体任务需要的那些能力而言的.第六,当压力很大时,出成绩靠的领导者的经验和技巧,而不是认识能力.第七,领导者的指导性行为部分地依赖权变模式中的那些因素:LPC值和情境控制程度.第六,适应工作需要的专业培训机制.第七,合理合法的人事行政制度.

厄威克是如何总结古典管理原则的?关于管理过程是根据法约尔的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的.认为进行控制必然要运用指挥原则,即指导和监督下级的活动.组织职能有着等级原则、授权和确定工作任务等三种派生职能.总结了管理的间接目标,即秩序、稳定、主动性和集体精神.

9.农业社会的行政模式.传统农业社会的社会结构是混沌未分的,没有明确的、细致的社会分工.行政行为与诸如立法、司法、军事、经济等其他的社会行为是混杂在一起的.农业社会的行政模式具有如下特征:第一,经济基础是农业生产力.第二,土地的分配和管理是政府的重要事务.第三,官僚的职位重于行政政策.第四,行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩.第五,流行世卿世禄的行政制度.第六,政治与行政不分,权力来源于君主,行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级.第七,政府与民众较少沟通,而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制.第八,行政活动以地域或土地为基础,行政的主要问题是维持行政的一致和统一.

10.厄威克管理的一般原则是什么?第一,目标原则.第二,人员与组织结构相适应的原则.第三,单头领导的原则.第四,专业参谋和一般参谋共存原则.第五,授权原则.第六,责权相符原则.第七,明确性原则.第八,控制幅度原则.

11.巴纳德对组织构成要素的理解.第一,协作的意愿;第二,共同的目标;第三,信息交流.

12.简述西蒙的组织平衡理论.所谓“贡献”包括组织所需要的一切有形和无形的资源,如立法机关的拨款、服务对象团体的支持、组织成员所提供的时间和精力、顾客对其服务所付的代价增色属“贡献”之列.诱因是组织提供给成员的满足,包括有形的和无形的多种形式(4分).组织的继续存在,有赖于确保贡献与满足的平衡

13.福莱特认为处理冲突的最好办法是什么?整合是处理冲突的一种创造性的方法,即把冲突双方的利益和愿望结合起来,结果能够使双方都得到充分的满足,任何一方都无须牺牲任何东西.整合的办法具有许多优点:整合可以导致新思想的产生和新局面的出现.整合可以通过对问题深入系统的分析,找出真正的问题所在,进而找出使冲突双方利益结合起来的解决办法,从而彻底地解决冲突问题.认为冲突不仅仅只具有消极作用.

通过系统的学习西方行政管理思想史,我对以下几个问题有了进一步的认识,也算是这一课程的核心理论:

1.政府失败及其根源。

政府失败是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。政府失败的主要表现是政府政策与政府工作的低效率。

政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策。从内部原因来说,由于每个政府部门或公用事业部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的。外部原因是制约政府行为方式约束机制的缺乏。

政府工作机构低效率的根源(1)缺乏竞争机制。(2)缺乏降低成本的激励机制。(3)政府机构自我膨胀。(4)监督信息不完备。(5)政府的寻租行为。

2.威尔逊与古德诺政治与行政二分思想的基本内容。(一)威尔逊的政治与行政二分的思想:第一,行政与政治的关系。一方面,行政不同于政治,行政管理的并不属于政治问题。 “政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动。‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。’”另一方面,行政与政治又密切相关,行政管理是政治生活的一个组成部分,行政管理的任务是由政治加以确定的。第二,行政管理从本质上不同于宪政制度。(二)古德诺政治与行政二分思想。第一,政治与行政是所有政府具有的两种基本功能,即国家意志的表达和国家意志的执行。第二,政府之间的分工具有不明确性。第三,政治与行政的协调(2分):首先,政治对行政的适度控制。其次,行政的适度集权化。

3.巴纳德对组织本质的认识。

巴纳德将组织界定为“有意识地协调两个以上的人或力量的一个系统”。

第一,组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统,即所探讨的不是组织的形式而是组织的实质—人的行为。第二,组织是一个系统,即按照一定的方法进行调整的人的活动和行为的相互关系。第三,组织是动态和发展的,即当系统中的一个部分同其他部分的关系发生变化时,作为整体的系统也要发生变化。第四,组织是协作系统的一个组织部分,是一个子系统,但起着核心作用,把物质子系统、人员子系统和社会子系统连接成为一个复合的整体;物质子系统是机械设备、材料等物质手段的系统;人员子系统指管理者和工作人员组织的集团;而社会子系统则是指一个协作系统同其他协作系统交换效用的系统。第五,组织工作决不仅仅限于通常所谓“组织内部”,对于一个组织来说,其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。

在巴纳德看来,组织是一个具有广泛含义的概念。组织不单以人、财、物为内容,更重要的是它还是一种人和人之间的相互关系。这种将组织视为由人群间互动关系所组成的系统的组织概念,适用于政府的、军事的、学术的、宗教的以及工商业的和种形式的组织,各种组织之间的差异仅在于物质环境和社会环境的不同,以及人员的数量和构成的不同等等。

4.德罗尔应付逆境的对策。逆境的一个显著特征是政策制定本身固有的无能与克服逆境所需要的高质量政策制定之间存在着巨大的政策质量赤字。应付逆境的对策必须从消除政策制定的无能入手,它应当是一种包括改进政策制定系统在内的复杂结构。(一)改进应付逆境的基础条件。具体地说要做到:第一,对包括各种政策原则、价值观、政策制定的程序和要素在内的政策范式进行不断的反思,创造新的政策范式,为摆脱逆境创造条件。第二,发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织,培养高素质的政策研究人才,为应付逆境奠定坚实的科学和智力基础。第三,对公众进行启蒙教育,为逆境的消除奠定广泛的群众基础。第四,完善元政策的制定,变革统治方式,为确保应付逆境的各项具体政策得以顺利贯彻执行提供前提条件。第五,建立政策案例库,提高政策制定系统的自学习能力,为改进政策分析、提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要的手段。(二)改进政策制定过程。具体包括:第一,提高政策制定系统分析问题和作出判断的准确性,减少因分析判断的不足而造成的失误。第二,完善议程安排,确保政策问题得到恰当的处理。第三健全民主决策体制,大胆稳妥地进行政策方案的创新。第四,规范政策执行,保证既定政策目标的圆满实现。(三)变革决策观念和决策方式。集中力量,把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上。实行强制性干预,以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化,从而缓解和消除逆境。

5.目标管理的特点及成功的先决条件。

目标管理具有以下主要特点:第一,以目标为中心。第二,重视成果管理。第三,重视人的管理。

德鲁克认为,目标管理要取得成功,必须满足以下前提条件:第一,高层管理人员的积极参与。第二,下级人员的参加。第三,有充分的情报资料。第四,对实现目标的手段有控制权。第五,对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激励和保护。第六,以Y理论的观点来看待组织成员,相信广大组织成员的责任心和创造性。

6.从价值与事实的区别看政策问题与行政问题的区分。

(1)事实命题与价值命题事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述。事实命题可以证明是真是假。价值命题是关于偏好的表达。价值命题不能直接从经验(事实)中产生。这两种命题的区别也就相当地一般所谓“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。科学命题都是事实命题,即科学研究以事实问题为对象;而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。

(3)政策问题与行政问题的区分原则西方早期行政学家自威尔逊、古德诺起,都认为政治与行政可以明确地区分开,政治是决定应该做什么,即决定政策。现代行政学家们一般认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当。

(4)政策问题与行政问题都包括价值与事实这两种因素,但是,就政策问题而言,价值因素在其中占有重要地位,地位衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值。而对于行政问题来说,事实因素则在其中占据着重要的地位,所涉及的价值问题主要是反映社会价值,所以衡量其决策正确与否的标准主要在于客观、实证的真实性。

(5)西蒙从价值与事实的区分以及决策理论的观点来看待政策问题与行政问题的区别,提出了下列区分政策问题与行政问题的原则:第一,一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关,这取决于其中所含的事实问题和价值(伦理)问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。第二,行政机关的价值判断必须反映社会价值,行政人员(机关)对这种价值判断必须向立法机关负完全责任,也就是说,立法机关对这种价值判断保留控制权。

7.西蒙决策概念的提出对行政学的影响。

概念工具是用来作为研究这一学科、建立这一学科的理论或原则工具,通常都是一组相关的概念,对一组概念的相互关系所做的说明就是一种理论。

西蒙提出以决策行为去研究行政学的理由:第一,决策与做都是遍及整个行政组织的。第二,实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即操作层的操作人员执行的。第三,对一个组织状况科学且恰当的描述,应该是对组织中每一个人作出什么决策以及作决策受到何种影响的描述。第四,决定效率程度最简单的办法就是看行政组织中每一个人决策的理性程度。第五,行政程序也就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。

决策概念提出的重要意义。第一,开辟了行政学科学化的新时代。第二,确立了行政学的决策研究途径。

8.沃尔多对传统行政学的总结与批判。

传统行政学的特点:第一,接受政治—行政二分法。第二,一般管理取向。第三,通过科学分析来寻求一般原则。第四,强调行政活动的集权化。第五,对“民主”的基本承诺。

批判:第一,传统行政学的政治与行政二分法,无论是作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。第二,传统组织理论所规定的一般组织形式和组织过程很难适应具体情境或不断变化的环境。第三,传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。第四,传统行政学家的那些所谓的“科学”主张,认为它的原则只不过是常识的扩展而已。第五,传统行政学家过于重视效率。

9.政府组织与企业组织的区别。

第一,政府领导者与企业领导者的行为动机不同。企业领导者的行为动机是获取利润,而政府领导者的行为动机则是再次被选上连任。第二,政府与企业的主要收入来源和方式不同。企业的大部分收入来自顾客,它往往是通过其顾客自由挑选购买其商品和劳务来挣得收入的;而政府的大部分收入则来自其纳税人,政府是通过征税取得其主要收入的。第三,政府与企业的动力不同。政府的动力往往来自于种种垄断,而企业的动力则通常来自于竞争。第四,政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。政府部门对其成员进行考核的一条最基本的标准是看其是否能讨好当选的政客;而企业组织对其成员进行考核的根本标准则是看其是否能够出产品或获得利润。第五,政府雇员与企业雇员对风险和报酬看法不同。

政府不能像企业那样运作。但不意味着它不可能具备企业家精神。

10.官僚制。

所谓官僚制是一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态,亦即现代社会实施合法统治的行政组织。这是一种高度理性化的组织机构的理想类型。

单纯从技术的观点来看,官僚制是效率最高的组织形式,政府、军队、宗教、团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态。

作为一种理想的行政组织形式,官僚制具有以下基本特征:合理的分工。层级节制的权力体系。依照规程办事的运作机制。形式正规的决策文书。组织管理的非人格化。适应工作需要的专业培训机制。合理合法的人事行政制度。

官僚制的优越性:严密性。合理性。稳定性。普适性。

官僚制的缺点:压抑了人的积极性和首创精神。

11.新公共行政学的社会公平价值观

当一个人的所得与其付出的比值等于作为比较对象的他人的这项比值时,就存在着公平状态,如果二者的比值不等,那么就存在着不公平状态。

新公共行政学的社会公平。实际上不仅指法律的公平,而且指事实上的公平,结果的公平,为此就需要对最少受惠者予以必要的补偿,以减少社会中的不公平。

公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容,它将有效地指导行政官员的行为,即明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现。更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。

 

2011、9、20于昆明博园邻里

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